【案情】

　　2014年8月，万嘉公司与千里村委会签订土地租用协议。之后，万嘉公司未经批准擅自在千里村平整土地、建设厂房及水泥地，拟用于物流中转站。该厂房系万嘉公司委托万盛公司所具体施工。工程结束后，万嘉公司无力支付工程款，经双方协商于2017年1月签订以该厂房抵债的协议。截至调查结束之日，该项目已建成。经实测，该项目用地面积7404平方米（合11.11亩），其中耕地3410平方米（合5.12亩）。2017年4月，国土部门对万盛公司作出处罚决定：一、责令退还非法占用的位于千里村7404平方米土地；二、没收在上述非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；三、罚款73574元。

　　【评析】

　　本案的争议焦点在于行政处罚相对人如何确定。

　　第一种观点认为，虽然在行政处罚决定作出之前，违章建筑的实际占有、使用者已经发生了变化，但违法事实的造成仍然是万嘉公司实施建设的结果。无论违章建筑物经过多少次流转，均无法改变原始建造者实施建造的这一事实，故仍应以万嘉公司为行政处罚相对人。

　　第二种观点认为，违章建筑的买受人万盛公司虽不是原始的违法建设行为人，但其是违章建筑的现有使用人、受益人，其所有、管理的违章建筑具有违反规划、土地等行政管理秩序的状态，可认为其具有“违反行政管理秩序的行为”，行政机关应当以万盛公司作为行政处罚相对人。

　　第三种观点认为，万嘉公司是违章建筑的创设者，万盛公司是违章建筑的施工方，也是违章建筑的买受人，两者均对违章建筑的产生负有不可推卸的责任，均具有违反行政管理秩序的行为，行政机关可以将万嘉公司与万盛公司作为共同的行政处罚相对人。

　　笔者认同第三观点。理由如下：

　　违章建筑是万嘉公司委托万盛公司建造的。虽然在行政处罚决定作出之前，违章建筑的实际占有、使用者已经是万盛公司，但无法改变万嘉公司实施建造的这一事实。违章建筑的买受人万盛公司明知是违章建筑，仍与万嘉公司签订转让协议予以购买，万嘉公司与万盛公司两者均具有违反规划、土地等行政管理秩序的行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，行政处罚以万嘉公司与万盛公司为共同的行政处罚相对人为宜。